BAB I
PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang

Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrument kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Hal tersebut terutama tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian.

Sistem perencanaan anggaran publik berkembang sesuai dinamika perkembangan manajemen sektor publik dan tuntutan yang muncul di masyarakat. Ada dua pendekatan utama dalam anggaran sektor publik, yaitu :

a. Anggaran Tradisional atau Konvensional

b. Anggaran Publik dengan Pendekatan New Public Management (NPM)

1.2. Tujuan

a. Dapat mengetahui pendekatan anggaran sektor publik di Indonesia

b. Dapat mengetahui Anggaran Tradisional atau Konvensional

c. Dapat mengetahui Anggaran Publik dengan Pendekatan New Public Management (NPM)

1.3. Manfaat

a. Mengetahui pendekatan anggaran sektor publik di Indonesia

b. Mengetahui Anggaran Tradisional atau Konvensional

c. Mengetahui Anggaran Publik dengan Pendekatan New Public Management (NPM)

BAB II
PEMBAHASAN

2.1. Anggaran Tradisional atau Konvensional

Anggaran tradisional atau konvensioanl merupakan pendekatan yang banyak dianut oleh negara-negara berkembang.

2.1.1. Ciri-ciri pendekatan tradisional atau konvensional

a. Incrementalism

Yaitu hanya melakukan penambahan atau pengurangan jumlah pada item-item anggaran tahun sebelumnya, tanpa melakukan pengkajian yang mendalam. Kelemahan pendekatan ini adalah tidak menjamin terpenuhinya kebutuhan riil saat ini dan dapat menyebabkan terjadinya kesalahan yang terus berlanjut, karena tidak dikaji lebih lanjut apakah pengeluaran yang terjadi pada periode sebelumnya telah didasarkan pada kebutuhan yang wajar.

Anggaran tradisional cenderung menggunakan konsep historic cost of service. Akibat digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu item, program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya meski item tersebut sudah tidak dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan lainnya.

b. Line item

Yaitu anggaran yang didasarkan pada sifat dari penerimaan dan pengeluaran, sehingga tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan pada periode sekarang. Dengan pendekatan ini tidak memungkinkan dilakukan penilaian kinerja secara akurat, karena tolak ukurnya semata-mata pada ketaatan dalam menggunakan dana yang diusulkan.

Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line item dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran, seperti pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak, atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.

c. Sentralis

Yaitu penyiapan anggaran dilakukan secara terpusat dan tidak tersedianya informasi yang memadai, sehingga menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran, yang akan menyebabkan terjadinya kesenjangan anggaran (budget padding atau budgetary slack).

d. Spesifikasi

Yaitu proses penganggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal atau investasi.

e. Tahunan

Untuk proyek investasi, anggaran tahunan terlalu pendek, sehingga akan mendorong munculnya praktek-praktek yang tidak diinginkan seperti kolusi dan korupsi.

f. Prinsip anggaran bruto

Prinsip anggaran kurang sistematik dan tidak rasional, karena tidak didasarkan pada jumlah bersih.

2.1.2. Kelemahan Anggaran Tradisional

a. Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang.

b. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.

c. Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan sumberdaya, atau memonitor kinerja.

d. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit dicapai.

e. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal atau investasi.

f. Anggaran tradisional bersifat tahunan.

g. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah munculnya budget padding atau budgetary slack.

h. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi anggaran dan manipulasi anggaran.

i. Aliran informasi (sistem informasi financial) yang tidak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.

2.2. Anggaran Publik dengan Pendekatan New Public Management (NPM)

New Public Management berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan berorientasi pada kebijakan. Penggunaan paradigma New Public Management tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya, dan kompetensi tender.

2.2.1. Ciri-ciri pendekatan NPM

a. Komprehensif atau komparatif

b. Terintegrasi dan lintas departemen

c. Proses pengambilan keputusan yang rasional

d. Berjangka panjang

e. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas

f. Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)

g. Berorientasi pada input, output, dan outcome, tidak hanya sekedar input

h. Adanya pengawasan kinerja

2.2.2. Teknik penganggaran sektor publik berdasarkan NPM

a. Sistem Anggaran Kinerja (Performance Budgeting System)

Sistem ini disusun untuk mengatasi kelemahan yang terdapat pada anggaran tradisional, terutama kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya tolak ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik. Sistem anggaran kinerja merupakan sistem yang mencakup kegiatan penyusunan program dan tolak ukur kinerja (ekonomi, efisiensi, dan efektivitas) sebagai instrument untuk mencapai tujuan dan sasaran program.

Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur tangan, pemerintah akan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros. Menurut pendekatan ini, dominasi pemerintah dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal cost awareness, audit keuangan dan audit kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal. Dengan kata lain, pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan cost minded, harus efisien, memakai dana secara ekonomis, dan dituntut mampu mencapai tujuan yang ditetapkan.

b. Zero Based Budgeting (ZBB)

Sistem penyusunan anggaran yang benar-benar didasarkan pada kebutuhan saat ini tanpa berpatokan pada anggaran tahun lalu (line item dan incrementalism). Dengan zero based budgeting penyusunan anggaran diasumsikan dimulai dari nol sehingga item-item anggaran tahun lalu mungkin dikurangi, ditambah, atau bahkan diganti sama sekali dengan item yang baru yang sesuai dengan kebutuhan saat ini.

Proses implementasi ZBB terdiri dari 3 tahap, yaitu :

- Identifikasi unit-unit keputusan

Pada dasarnya struktur organisasi terdiri dari pusat-pusat pertanggungjawaban. Setiap pusat pertanggungjawaban merupakan unit pembuat keputusan yang salah satu fungsinya adalah untuk menyiapkan anggaran. ZBB merupakan sistem anggaran yang berbasis pusat pertanggungjawaban sebagai dasar perencanaan dan pengendalian anggaran.

- Penentuan paket-paket keputusan

Tahap selanjutnya yaitu menyiapkan dokumen yang berisi tujuan unit keputusan dan tindakan yang dapat dilakukan untuk mencpai tujuan tersebut. Dokumen inilah yang disebut paket keputusan. Paket keputusan merupakan gambaran komprehensif mengenai bagian dari aktivitas organisasi atau fungsi yang dapat dievaluasi secara individual.

- Meranking dan mengevaluasi paket keputusan

Tahap terakhir yaitu meranking semua paket berdasarkan manfaatnya terhadap organisasi. Tahap ini merupakan jembatan menuju proses alokasi sumber daya di antara berbagai kegiatan yang beberapa diantaranya sudah ada dan yang lainnya baru sama sekali.

Keunggulan ZBB :

- Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien

- ZBB berfokus pada value for money

- Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan ketidakefektifan biaya

- Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staff dan manajer

- Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran

- Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong organisasi untuk selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta pengeluaran

Kelemahan ZBB :

- Prosesnya memakan waktu, terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket keputusan

- ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek

- Implementasi ZBB membutuhkan teknologi yang maju

- Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah proses meranking dan mereview paket keputusan

- Untuk melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staff yan gmemiliki keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi

- Memungkinkan munculnya pesan yang keliru bahwa semua paket keputusa harus dalam anggaran

- Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi

c. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)

Sistem penganggaran didasarkan pada teori sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumberdaya berdasarkan analisis ekonomi. Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi tradisional yang terdiri dari divisi-divisi, namun berdasarkan program yaitu pengelompokan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu. Penyelenggaraan PPBS ini mencakup tahap perencanaan, penyusunan program, penyusunan anggaran, dan pengendalian.

Proses Implementasi PPBS :

- Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas

- Mengidentifikasi program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan

- Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung cost benefit dari masing-masing program

- Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil

- Alokasi sumber daya ke masing-masing program yang disetujui

Karakteristik PPBS :

- Berfokus pada tujuan dan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan

- Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datang karena PPBS berorientasi pada masa depan

- Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi

Kelebihan PPBS :

- Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke manajemen menengah

- Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja

- Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya dalam perencanaan program

- Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan kerja sama antar departemen

Kelemahan PPBS :

- PPBS membutuhkan sistem informasi yang canggih, ketersediaan data, adanya sistem pengukuran, dan staff yang memiliki kapabilitas tinggi

- Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan teknologi yang canggih

- PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplementasikan

- PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan manusia yang kompleks

- Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis sehingga menyulitkan dalam melakukan alokasi biaya

Pendekatan Anggaran Sektor Publik di Indonesia